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扎實推動大規模設備更新和消費品以舊換新
國家發展改革委
推動大規模設備更新和消費品以舊換新，是以習近平同志為核心的黨中央著眼于我國高質量發展大局作出的重大決策，有力促進投資和消費，既利當前、更利長遠。習近平總書記主持召開中央財經委員會第四次會議，研究推動大規模設備更新和消費品以舊換新問題；并在黨的二十屆三中全會、中央政治局會議、中央經濟工作會議上，對做好“兩新”工作提出明確要求，強調要打好政策組合拳，推動先進產能比重持續提升，高質量耐用消費品更多進入居民生活，廢舊資源得到循環利用，國民經濟循環質量和水平大幅提高。我們要深入學習領會習近平總書記重要指示批示精神，認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，扎實做好“兩新”工作，深入推進設備更新、消費品以舊換新、回收循環利用、標準提升四大行動，為擴大有效投資、激發消費活力、加快綠色轉型、保障社會民生提供更加有力支撐。
一、深刻領會實施“兩新”政策的重大意義
習近平總書記高度重視推動大規模設備更新和消費品以舊換新，作出一系列重要講話和重要指示批示，系統闡釋了推動“兩新”的重大意義、總體思路、重點任務和支持政策，為我們做好這項工作提供了根本遵循和行動指南。“兩新”政策從“推進”到“加力推進”，從“擴圍支持”到“擴圍提質”，支持力度逐步加大、覆蓋范圍不斷拓寬、撬動效應持續增強，充分體現了黨中央實施宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性。
實施“兩新”政策是促進投資和消費，積極擴大國內需求的重大舉措。習近平總書記強調，必須堅持深化供給側結構性改革和著力擴大有效需求協同發力，發揮超大規模市場和強大生產能力的優勢，使國內大循環建立在內需主動力的基礎上。經過改革開放以來40多年的發展，我國經濟逐步進入增量擴張和存量更新并重的階段。我國很多機器設備、耐用消費品保有量都位居全球第一，設備和產品更新換代需求持續累積。數據顯示，截至2024年底，我國規模以上工業企業資產超過178萬億元，工程機械保有量接近900萬臺，工業機器人保有量占全球1/3，汽車保有量達到3.36億輛，冰箱、洗衣機、空調等家電保有量超過30億臺。隨著我國新型工業化和新型城鎮化深入推進，很多存量資產陸續進入報廢和更新高峰期，設備更新的市場規模每年可達到5萬億元以上，汽車、家電等產品換新蘊藏萬億元規模的市場空間。推動新一輪大規模設備更新和消費品以舊換新，能夠充分釋放更新換新巨大潛力，培育發展存量經濟，促進投資和消費，為全方位擴大內需、拉動經濟增長提供強勁支撐。
實施“兩新”政策是加快發展方式綠色轉型，推動實現“雙碳”目標的重要抓手。習近平總書記強調，必須加快發展方式綠色轉型，助力碳達峰碳中和。力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和標志著我國要在全球最短時間內、實現全球最大碳排放降幅，面臨的挑戰前所未有。機器設備和耐用消費品是能源消耗的主要來源，也產生大量碳排放。我國企業更新設備、居民更換耐用消費品的周期總體較長，很多設備產品還處于中低端水平，能耗排放偏高，更新升級和節能降碳潛力很大。據測算，我國在運鍋爐、電機、變壓器、制冷、照明等用能設備保有量超過50億臺（套），年能耗量占全國能耗總量約80%。以電機為例，我國電機保有量約30億千瓦，其中能效三級及以下的落后產品占比約39%，若全部更新為節能產品，每年可實現節能5600萬噸標準煤。推動新一輪大規模設備更新和消費品以舊換新，以提高技術、能耗、排放等標準為牽引，加快實施設備更新和技術改造，推廣應用綠色低碳消費品，不僅能夠提升先進產能比重，為發展新質生產力創造市場條件，也可以加快全社會節能降碳，為實現碳達峰碳中和目標提供更加有力支撐。
實施“兩新”政策是堅持以人民為中心的發展思想，提高居民生活品質的具體實踐。習近平總書記強調，要把擴大消費同改善人民生活品質結合起來，適應不同收入群體實際需要，以高質量供給提高居民消費能力和意愿。當前，人民群眾對美好生活的向往總體上已經從“有沒有”向“好不好”轉變。據行業協會統計，目前我國車齡15年以上的乘用車超過700萬輛，至少有1.8億臺家電產品已超過安全使用年限，更高質量、更智能、更綠色、更具個性化的消費品需求潛力巨大。推動新一輪大規模設備更新和消費品以舊換新，把“兩新”政策與惠民生更好結合起來，構建“需求端普惠直達—供給端提質升級—再生產循環暢通”的閉環體系，有助于推動高質量耐用消費品更多進入居民生活，把好事辦到群眾“心坎上”，進一步增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。
二、“兩新”政策實施取得顯著成效
2024年以來，各地區各有關部門深入學習領會習近平總書記重要講話和重要指示批示精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，充分發揮“兩新”部際聯席會議制度作用，加強統籌協調，完善政策體系，用好超長期特別國債資金，廣泛深入開展宣傳引導，推動“兩新”工作取得顯著成效。
“兩新”政策體系和工作機制持續完善。國務院印發“兩新”行動方案，明確了到2027年的“兩新”工作目標任務。國家發展改革委牽頭印發2024年加力支持措施和2025年加力擴圍政策，明確超長期特別國債資金支持“兩新”各領域重點任務、執行標準和工作要求；牽頭建立21個部門和單位參與的“兩新”部際聯席會議制度，多次召開部際聯席會議，明確任務分工，壓實各方責任，推進重點工作，協調解決問題。工業和信息化部、商務部、住房城鄉建設部、交通運輸部、農業農村部、市場監管總局等部門出臺了各領域實施方案和補貼實施細則50余份。各地區均建立“兩新”工作協調機制，出臺地方性落實方案和配套政策超過400項。
設備更新行動促進投資增長。2024年，安排1500億元超長期特別國債資金支持工業、環境基礎設施、交通運輸、物流、教育、文旅、醫療、能源電力、老舊電梯、海關查驗設備、用能設備、回收循環利用等12個領域4600余個項目。2025年，超長期特別國債支持設備更新的資金規模增加至2000億元，支持范圍擴大至電子信息、安全生產、設施農業等領域設備更新和工業軟件升級。設立科技創新和技術改造再貸款，完善設備更新貸款貼息政策，累計簽約貸款1.4萬億元。優化所得稅政策，對企業相關設備改造投入按10%抵免當年應納稅額。在大規模設備更新政策帶動下，2024年全國重點領域設備更新總量超過2000萬臺（套）；2025年上半年，設備工器具購置投資同比增長17.3%，與“兩新”密切相關的計算機及辦公設備制造業、消費品制造業、裝備制造業、工業技改投資同比分別增長21.5%、12.3%、6.3%、3.6%。
消費品以舊換新行動激發消費活力。2024年，向地方直接安排1500億元超長期特別國債資金支持汽車、家電、家裝、電動自行車等4大類消費品以舊換新，統籌支持老舊營運貨車、老舊農機、新能源公交車及動力電池更新。2025年資金規模增加至3000億元，支持范圍擴大至國四排放汽車報廢更新、手機等數碼產品購新等。在消費品以舊換新政策帶動下，2024年汽車、家電、家裝、電動自行車等銷售額超過1.3萬億元；2025年消費品以舊換新政策繼續顯效，截至6月底，汽車、家電、手機等數碼產品、家裝、電動自行車5大類消費品以舊換新合計帶動銷售額超過1.6萬億元，已超過2024年消費品以舊換新銷售額。
回收循環利用行動增強資源安全保障。國務院辦公廳印發《關于加快構建廢棄物循環利用體系的意見》，有關部門制定廢鋼鐵、廢有色金屬、退役動力電池、退役風電光伏設備、建筑垃圾等循環利用專項文件。國家發展改革委安排中央預算內投資、超長期特別國債資金支持回收循環利用項目建設。中央財政安排專項資金支持廢棄電器電子產品回收處理。規范資源回收利用行業稅收秩序。組建中國資源循環集團，打造全國性功能性回收再利用平臺，發揮中央企業兜底作用。2024年，全國新增智能化社區回收設施達到1.1萬余個；報廢機動車回收量達到846萬輛，同比大幅增長64%；廢舊家電回收量超過63萬噸，家電規范化拆解數量同比增長超過20%；廢鋼鐵、廢有色金屬等10種主要再生資源回收利用超過4億噸，同比增長7.2%；大宗固體廢棄物綜合利用量約39.7億噸，綜合利用率達到59%。
標準提升行動有效發揮更新換新牽引作用。市場監管總局等七部門印發《以標準提升牽引設備更新和消費品以舊換新行動方案》，加快制修訂節能降碳、環保、安全、循環利用等領域標準，積極轉化先進適用的國際標準，強化標準實施應用。2024年和2025年“兩新”領域計劃制修訂關鍵核心國家標準294項，截至目前已發布197項。其中，設備更新方面，出臺能耗限額、設備能效、污染物和碳排放等國家標準89項，倒逼高污染、高耗能、高風險設備更新換代，加快淘汰落后產能；消費品以舊換新方面，發布家電、家具、汽車、廚衛用具等國家標準62項，提升消費品質量安全水平；回收循環利用方面，發布廢舊車用動力電池、廢棄電器電子產品、退役光伏組件回收利用等國家標準46項，支撐廢舊產品設備高效循環利用。
三、扎實推動“兩新”政策更好釋放效能
推動大規模設備更新和消費品以舊換新，是應對復雜國際國內形勢，堅定辦好自己的事，全方位擴大內需，加快經濟社會發展全面綠色轉型，推動構建新發展格局的重要舉措。當前，我國發展戰略機遇和風險挑戰并存，外部環境復雜性和不確定性上升，要準確把握新形勢新任務新要求，進一步完善“兩新”政策實施機制，加強統籌協調，聚焦重點領域，豐富支持手段，嚴格監督管理，充分發揮“兩新”政策效能。
進一步加強統籌協調，持續提升“兩新”政策落地實效。充分發揮“兩新”部際聯席會議制度作用，持續做好進展調度、督促落實、跟蹤問效。定期梳理匯總部門、地方、企業反映的問題和訴求，完善問題發現、工作提示和整改銷號機制，不斷改進工作方式方法、提升工作質量水平。抓好超長期特別國債資金支持設備更新項目組織實施，督促各地各有關單位加快項目建設、加快資金撥付，推動盡快形成更多實物工作量。堅持更加注重“時序性”和“均衡性”的原則，有序下達并均衡使用消費品以舊換新資金，實現消費品以舊換新政策實施平穩有序，資金均衡使用可持續。深化宣傳引導，通過多種形式及時宣傳解讀“兩新”政策重要意義、操作方式和進展成效，支持經營主體和消費者參與“兩新”。
進一步聚焦重點產品設備，充分發揮政策帶動和資金放大撬動效應。深入開展各領域存量產品設備評估診斷，分析評估不同行業、不同產品設備更新改造的直接效益和帶動效應，強化節能降碳工作導向，優化設備更新和消費品以舊換新支持品類和執行標準，向節能降碳潛力大的重點產品設備傾斜。用好科技創新和技術改造再貸款政策工具，加力實施設備更新貸款貼息，進一步激發市場積極性，按照地方“自審自放自貼”的原則，簡化操作流程，提高辦事效率，擴大貸款貼息政策惠及面。動態優化消費品以舊換新政策結構，重點支持需求迫切、拉動效應大但購置成本高的大宗耐用消費品換新，優先支持報廢更新。
進一步豐富支持手段，著力構建更新換新長效機制。一是發揮標準牽引作用。如期完成全部294項“兩新”領域國家標準制修訂任務，提升重點行業和重要產品設備技術、能耗、排放等指標要求。開展重要標準執行情況專項檢查，嚴格能耗、污染物排放等標準剛性要求，提升標準執行力和約束力。二是發揮稅收調節作用。加大對節能節水、環境保護、安全生產專用設備稅收優惠支持力度，把數字化智能化改造納入優惠范圍。三是加大金融支持力度。充分發揮擴大制造業中長期貸款投放工作機制作用。對符合條件的個人消費貸款和消費領域的服務業經營主體貸款給予財政貼息。引導銀行機構合理增加綠色信貸，加強對綠色智能家電生產、服務和消費的金融支持。四是加強回收循環支撐。加快“換新+回收”物流體系和新模式發展，建設一批集中分揀處理中心，完善廢舊產品設備回收網絡，支持企業建設逆向物流體系，培育壯大發展二手商品交易和再制造產業，推動實現“去舊更容易，換新更便捷”。
進一步嚴格監督管理，全鏈條防范項目和資金風險。持續完善“兩新”項目閉環管理制度，緊盯項目組織、申報、審核、下達、實施、調整等全環節鏈條，壓實各方責任，嚴守廉政底線。嚴肅財經紀律，依法依規嚴肅處理擠占挪用國債資金、騙取套取國家補貼資金等違法行為。暢通投訴舉報渠道，加強巡查檢查，對發現存在不履行價格承諾、“先漲價后打折”等價格違法行為，以及套取補貼資金的經營主體，第一時間取消其參與活動資格，并追繳國家補貼資金。加強消費品質量監督抽查，嚴厲打擊以假充真、以次充好、以舊充新、以不合格產品冒充合格產品，以及偽造冒用能效水效標識等行為。（原文刊發于《習近平經濟思想研究》2025年第6期）
