轉載：賴思行、鄭沃林 源點credit 微信公眾號
在全國統一大市場建設中，企業信用修復制度是構建現代化新型信用監管體系的重要組成部分，能增進企業商事信用和維護公平交易，契合全國統一大市場建設的目標與路徑。企業信用修復涉及四類主體和兩類客體，主要是行政許可行為。
當前我國企業信用修復立法不足，缺乏基礎性專門性立法、地方性立法文件內容差異較大、信用修復監管和救濟機制不健全。
近年來有關企業信用監管的立法草案、法律法規修訂為完善企業信用修復制度提供了契機。應積極汲取新近政策和立法經驗，通過制定專門的《企業信用信息修復條例》改變上位法匱乏的局面，糾正地方性立法信用修復內容與程序規定的差異化和無序化問題。具體的規則設計應包括信用修復的內涵與范圍、修復方式和原記錄處理方式、修復程序、監管與救濟機制等主要內容。
一、在全國統一大市場建設中完善企業信用修復制度的重要現實意義
（一）企業信用修復制度契合全國統一大市場建設的目標與路徑
2022年3月25日，國務院發布《關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《統一大市場的意見》），從全局和戰略高度為加快建設全國統一大市場作出重要部署。全國統一大市場意味著全國市場資源的高效流通、市場制度的統一健全、市場主體的公平競爭和市場監管的全面轉型，具有統一性、開放性、競爭性和有序性等特征。
以信用信息為基礎的信用監管是多元主體依托現代社會治理與信用管理理論，依據法律法規進行信息共享、分級分類和智能治理的共治制度，符合統一大市場建設的內涵、特征與方向。
根據《統一大市場的意見》，為實現持續推動國內市場高效暢通和規模擴展、加快營造穩定公平透明可預期的營商環境和進一步降低市場交易成本的主要目標，須強化市場基礎制度規則統一，包括健全統一的社會信用制度。應健全守信激勵和失信懲戒機制、完善信用修復機制，加快推進社會信用立法。
當前，信用監管機制已經成為我國推進實現國家治理體系和治理能力現代化的重要手段和路徑。鑒于在工業經濟背景下發展的監管模式和結構已經不適應信息時代的需求，政府的市場監管模式應進行相應的重構。
（二）企業信用修復能夠增進企業商事信用并維護公平交易
信用修復是信用水平和信任關系的修復，在廣義上包括三類情形：一是對到期的信用信息予以刪除和更新；二是對錯誤信用信息的更正；三是對失信行為企業在糾正不良行為或消除負面影響后予以信用修復。
當前學界和實務界探討的信用修復主要是狹義層面的，聚焦于失信行為糾正后的信用信息的處理。例如，根據2023年1月發布的《失信行為糾正后的信用信息修復管理辦法（試行）》第3條，信用信息修復是指信用主體為積極改善自身信用狀況，在糾正失信行為、履行相關義務后，向認定失信行為的單位或者歸集失信信息的信用平臺網站的運行機構提出申請，由認定單位或者歸集機構按照有關規定移除或終止公示失信信息的活動。
企業作為市場交易的主體，其信用信息的變動和修復情況直接影響其商業信用。商事信用是附屬于商事主體，對商事主體的長期市場交易行為的評價，而且該評價的改變具有相對性。
因此，對于改過自新的失信企業，賦予其信用修復的權利能夠增進其商業信用，為其在市場中謀求交易機會提供了機會和便利。信用懲戒的根本目的不在于懲罰本身，而在于激勵市場主體誠信經營，從事守信行為。通過信用修復制度為失信行為主體提供糾錯的機會也是維護市場公平，盤活市場活力，構建誠信體系的應有之義。
（三）在全國統一大市場建設中對企業信用修復制度的重視度不夠
在全國統一大市場建設中，健全守信激勵和失信懲戒機制、完善信用修復機制，加快推進社會信用立法，是構建現代化新型信用監管體系的重要組成部分。
長期以來，我國市場交易存在誠信缺失的問題，失信懲戒機制成了重要的信用監管手段。但是，當前對信用修復制度的重視還不夠，若未及時建立讓失信主體依法依規修復自身商業信用的制度保障，會導致市場信用建設體系失衡。
2016年5月發布的《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕33號）首次明確提出要建立健全信用修復機制。《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》（國辦發〔2019〕35號）、《國務院辦公廳關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（國辦發〔2020〕49號）等文件相繼提出完善信用修復機制的意見，但這些意見僅以一兩段文字表述，與“失信懲戒”的重要性不相匹配。從當前有關信用監管的地方規范性文件來看，在失信懲戒方面的立法較為成熟，對守信激勵和信用修復的立法重視不足。
通過在北大法寶網法律法規查詢發現，截至2024年6月16日，以“失信懲戒”作為標題內容的現行有效的文件有90件；以“守信激勵”作為標題內容的現行有效的文件有50件，其中多數文件都是將“守信激勵”與“失信懲戒”一同規定，但后者篇幅很小；以“信用修復”作為標題內容的現行有效的文件只有49件。可見，當前我國有關企業信用修復制度的政策和立法重視程度均有待提升，當前強調企業信用修復制度的完善具有重要現實意義。
二、在全國統一大市場建設中企業信用修復的運行機制及性質
（一）企業信用修復的運行機制
企業信用修復運行機制的基本邏輯大致包括歸集企業信用信息、處理企業信用信息、公布企業信用信息、對企業信用評分應用、企業信用治理監督等步驟。企業在市場中從事商行為產生的各類信息，包括公共信用信息和市場信用信息是企業信用修復的邏輯起點，相關單位對歸集的企業信用信息予以評價，并依法依規將能夠反映企業信用狀況的變化向社會公布，對企業進行信用分類監管。
當企業存在違法、失信行為時，企業的失信信息也將被歸集，并成為評價企業商業信用的部分依據。當企業糾正了失信行為，履行了相關義務或承擔了相關責任后，企業信用信息的歸集和處理也將獲得更新，企業能夠獲得動態的市場信用評價，失信行為糾正后的信用信息更正即企業信用修復的結果。
在上述企業信用修復機制步驟中，涉及了四類主體和兩類客體。在主體方面，其一，企業是信用主體，是信用信息來源者；其二，相關政府部門、行業主管部門一般作為失信認定主體，對企業的信用信息予以評價；其三，以國家企業信用信息公示系統、各行業信用信息管理系統為主的相關信用信息共享平臺是信息管理主體；其四，在實踐中堅持信用分類監管，落實獎懲機制的相關主體為信用應用主體。在客體方面，企業信用修復的客體既在于失信信息，也在于失信行為。
上述主體圍繞“失信信息”和“失信行為”參與企業信用修復機制。企業信用降低，緣于其從事了違法、失信行為，只有停止、糾正失信行為或消除失信行為帶來的負面影響，才有權利對登記和公示的失信信息本身提出修復。因此，失信行為修復是基礎和條件，失信信息修復是結果和目的，兩者共同作為企業信用修復的客體。
根據企業信用修復機制的步驟、主體和客體，企業失信信息可以由企業自身主動提出修復申請，也可以由失信認定主體和管理主體依職權予以修復。企業主動提出申請的，應在糾正失信行為后，向失信認定單位提供信用信息修復申請書、守信承諾書等材料。失信認定主體和管理主體依職權修復企業失信信息，主要涉及對過期失信信息的處理。失信認定主體通常還負有提醒企業申請信用修復的義務，協助企業恢復自身商業信譽。
例如，信陽市、衢州市等地方政府出臺了有關建立行政處罰信息信用修復主動告知制度的通知，提出建立“雙書同達”告知制度，在下達《行政處罰決定書》的同時向行政處罰相對人送達《行政處罰信息信用修復主動告知書》，建立行政處罰信息信用修復提醒制度。這有助于主動引導和幫助市場主體及時糾正違法失信行為，重塑自身信用，激發市場主體發展內生動力，推動全國統一大市場建設。
（二）企業信用修復的性質
若將企業信用修復作為整個運行機制，由于步驟多、牽涉主體多，難以對其性質一概而論，此時更多體現出行政行為集合的特征。企業信用信息的歸集、處理、公布、應用和修復等涉及不同的節點，會呈現不同的性質，相關的步驟也可能被分別歸類為行政確認、行政許可、行政處罰等。
若從企業信用修復作為結果和目的單一視角來看，其處于信用監管“信用信息收集歸類”—“信用評級”—“信用懲戒”—“信用修復”四大遞進階段中的最后一環，可以被單獨定性。
其中信息歸集屬于事實行為；信用評價及其公布對企業的影響較為多樣化，可歸屬于行政許可、行政強制；信用懲戒歸屬于行政處罰；信用修復可以歸納為行政許可，因為其通過審查失信主體的修復條件，并決定將失信主體移出失信名單或屏蔽失信信息的相較單一性行為，在效果上可以實現主體資質限制方面的消除。
將企業信用修復的法律性質主要界定為行政許可，與當前我國不斷完善信用信息行政監管體系的背景相吻合，但也不能完全忽視市場主體的意思自治，企業的信用修復也可能立基于私主體的商事合同、信用權益侵權救濟等方面。
例如，當企業的失信信息是由于他人誣陷和虛構導致時，企業有權進行信用修復，并獲得損失賠償，在此種情況下，就可能同時涉及信用權益的私法救濟和國家賠償的行政、司法救濟。我國《民法典》并未專門規定“信用權”，“信用權”并非我國《民法典》中的法定權利，但有關信用評價、信用信息的保護基本參照名譽權、個人信息保護的規定處理。
在解釋論上，信用權益可作為一種受民法保護的合法利益而存在。有學者提出，信用修復的法理依據在于合同和權利義務的一體性。其一，信用修復是信用運行的末端，是信用運行出現不當受損時的補救手段，其法理基礎在于合同法，實質上是契約關系的一種延伸；其二，信用主體進行信用修復既是一種權利，也是一種義務，此種義務或為法定、或為約定，即必須采取一定手段改善自身的失信狀態。
雖然將合同、權利義務作為信用修復的法理依據比較牽強，但上述歸納的確清晰地指出了企業信用修復的法律性質，即同時涉及公權力行為和私權利行為。因此，可以認為，企業信用信息修復的法律性質主要是行政許可，其同時也可能是合同行為，其中，行政許可為本文的探討對象。
三、在全國統一大市場建設中企業信用修復的立法現狀及問題
（一）缺乏基礎性專門性立法
我國從國發〔2016〕33號文件的頒布開始探索信用修復機制，但目前尚無直接規定“信用修復”的中央層面的法律和行政法規。截至2024年6月16日，從北大法寶網通過法律法規高級檢索發現，目前“信用修復”僅作為現有若干法律和部分行政法規的其中一個條款。
例如，《中華人民共和國反電信網絡詐騙法》第31條規定了對從事電信網絡詐騙和相關犯罪行為的單位和個人予以限制相應措施，同時有關部門應當建立健全申訴渠道、信用修復和救濟制度；《商用密碼管理條例》第46條規定：“密碼管理部門和有關部門推進商用密碼監督管理與社會信用體系相銜接，依法建立推行商用密碼經營主體信用記錄、信用分級分類監管、失信懲戒以及信用修復等機制。”
有關以“信用修復”作為標題內容的中央法規僅有6件，且均為部門工作文件。以“信用信息修復”作為標題內容的中央文件僅有國家發展和改革委員會于2023年1月公布的《失信行為糾正后的信用信息修復管理辦法（試行）》，該辦法對信用信息修復的主要方式、嚴重失信主體名單信息的修復、行政處罰公示信息的修復、信用信息修復的協同聯動、監督管理與誠信教育等方面作出了一般性規定。
此外，與信用修復有關的立法大多是地方規范性文件，其中專門以“企業信用修復”作為標題內容的現行有效立法文件也較少，僅包括現行有效的5件地方規范性文件、5件地方司法文件以及5件地方工作文件。
總體而言，有關信用修復的立法文件數量逐漸增多，但是立法位階低，難以推動相關政策的具體落地。而且，規則效力較低使得信用修復的合法性證成陷入困境，大大削弱了信用修復的強制力和權威性，不利于引導社會大眾、失信人群對信用修復的重視，這與建立健全信用修復機制的緊迫性并不匹配。因此，企業信用修復基礎性、專門性立法的缺失與健全信用監管法律機制和建設全國統一大市場的目標存在較大的供需矛盾。
（二）地方性立法文件內容差異較大
有關企業信用修復的立法多為地方性立法文件，但在信用修復范圍、修復程序、原記錄處理方式等方面存在差異，不利于企業信用修復制度的整合與統一。
在信用修復范圍方面，地方性立法對產生失信行為的主觀因素考慮不同，很多立法都未規定企業的主觀過錯問題，但也有部分立法只將因非主觀故意因素導致的失信行為及其失信信息作為信用修復的客體。例如，《常州市社會法人失信懲戒實施辦法（試行）》第21條第1款規定：“社會法人非因主觀故意發生失信行為的，可以按照一定條件和程序實施信用修復。”若不考慮失信行為的主觀狀態，不利于發揮懲戒作用；若片面強調非主觀故意因素，則又可能難以做到寬嚴相濟。
在信用修復程序方面，各地規定的步驟大致相同，但申請和作出決定所需用時不一，以正常作出信用修復的程序和用時來看，形成了多種模式。根據《福建省公共信用信息管理暫行辦法》，修復程序為“申請—受理—決定（20個工作日內）—備案、通知”；根據《陜西省公共信用修復管理暫行辦法》，修復程序為“申請—受理—決定（10個工作日內）—信用系統公示（3個工作日內）—公示期限（與原不良信用信息披露期限一致）”；根據《浙江省公共信用修復管理暫行辦法》，修復程序為“申請—決定（15個工作日內）—部門門戶網站公示（5個工作日）—信用修復確認通知書—不良信息標注（2個工作日內）”。建設全國統一大市場的主要目標包括加快建立全國統一的市場制度規則、進一步降低市場交易成本。
企業是最重要的市場交易主體，企業的信用修復關涉其商業信譽，影響其交易機會。各地行政區劃不同而對企業失信行為和失信信息的修復處理的程序和用時不同，會形成對相同失信行為的區別對待，不利于營造公平、競爭有序的統一大市場。
在原記錄處理方式方面，各地的做法主要是刪除（停止公示）和標注兩種。有的地方性立法如《廣西市場監督管理信用修復管理辦法》《貴州省市場監督管理信用修復管理實施辦法（試行）》同時規定“停止公示、標注失信信息”的處理方式；《成都市市場監督管理局信用修復管理實施辦法》《安徽省市場監督管理信用修復管理暫行辦法》等只規定了“停止公示”的處理方式；《浙江省公共信用修復管理暫行辦法》只規定了“標注失信信息”方式，標注內容為“經XXX（公共信用信息提供單位名稱）同意修復，不再作為負面信息使用”字樣。各地立法對原記錄處理方式的規定不同，即使是同時規定了停止公示和標注方式，也未明確何時用何種方式。而停止公示較標注方式更容易讓企業重拾信譽。由于企業的失信行為復雜，主觀因素也不同，在實踐中采取一刀切的做法并不合理。
（三）信用修復監管和救濟機制不健全
企業信用修復的法律性質主要是行政行為，政府相關部門與行業主管部門往往是失信認定主體和信用信息管理負責單位，根據“誰認定、誰修復”的原則，公權力機關在作出企業信用修復決定中容易形成“自己監督自己”的局面，存在權力尋租與濫用的可能。因此，信用修復的監管和救濟應作為企業信用修復制度的重要組成部分。
《失信行為糾正后的信用信息修復管理辦法（試行）》于2023年5月1日開始施行，是中央層面系統規定信用修復問題的立法文件。根據該辦法第28、29條，國家公共信用信息中心不得以任何形式向申請修復的信用主體收取費用，國家發展和改革委員會和相關部門加強信用修復工作的督促和指導，但是并未具體明晰法律責任，只附以“依法依規追究相關單位和人員責任”“發現問題及時責令改正”的規定。
同時，該辦法只在第17條規定了失信主體向國家公共信用信息中心提出申訴的救濟方式，救濟方式規定過于單一。各地方性規范性文件基本上都只籠統規定失信認定單位及其工作人員的法律責任問題，或并未作出此種規定。在救濟方式上，地方立法明確了異議申訴、行政復議和行政訴訟等多種方式，但對異議申請的程序和期限規定亦存在差異。可見，當前立法對信用修復的監管和救濟機制重視不足，尚難以為企業信用修復權利提供充分的保障。
四、在全國統一大市場建設中企業信用修復制度的完善路徑
（一）新近立法與修法為企業信用修復制度完善提供契機
企業信用修復相關規則集中體現在地方性立法中，基礎性法律少，政策文件多。近來有關企業信用監管的立法草案、法律法規修訂為完善企業信用修復制度提供了契機。
首先，為構建高水平社會主義市場經濟體制，建設全國統一大市場，深化市場要素改革，國家發改委于2022年11月發布了《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），《意見稿》本著“完善信用體系和優化營商環境”的目的，規定了對市場主體的激勵措施、失信懲戒措施和信用修復措施，其中有關信用修復的規定直接體現在第98、101條中。《意見稿》若順利出臺，將成為社會信用體系建設的綜合性、基礎性法律，能為企業信用修復規則提供基礎性法律依據。
其次，《公司法（2023修訂）》新設立“公司登記”章節，在第32條中明確公司登記事項的內容，并要求其在國家企業信用信息公示系統公示；在第41條規定了公司登記機關應優化公司登記效率，加強信息化建設。企業的失信信息屬于應依法予以公示的范疇，其信用修復后對原記錄的處理賴于平臺的高效和信息化建設。
最后，《企業信息公示暫行條例（2024修訂）》專門新增了有關信用修復的條款，該條例第20條規定：“鼓勵企業主動糾正違法失信行為、消除不良影響，依法申請修復失信記錄。政府部門依法解除相關管理措施并修復失信記錄的，應當及時將上述信息與有關部門共享。”
這些新近立法草案、修法文本的相關規定是對現有規則的突破和發展，在法律和行政法規層面為企業信用修復制度夯實了法律依據。應加快推進《意見稿》的立法進程，結合《公司法（2023修訂）》《企業信息公示暫行條例（2024修訂）》有關規定推動企業信用修復制度的完善。
（二）企業信用修復制度的改革方向與路徑選擇
國發〔2016〕33號、國辦發〔2019〕35號、國辦發〔2020〕49號等政策文件與《意見稿》《公司法（2023修訂）》《企業信息公示暫行條例（2024修訂）》等立法文件為企業信用修復制度提供了改革方向。企業信用修復制度的改革應汲取新近政策和立法文件的經驗，并將出臺企業信用信息修復條例作為主要的路徑。根據國辦發〔2019〕35號文件，失信市場主體糾正失信行為和消除不良影響的方式是多元的，包括作出信用承諾、完成信用整改、通過信用核查、接受專題培訓、提交信用報告、參加公益慈善活動等。
根據國辦發〔2020〕49號文件，信用信息修復的范圍不應過窄，除法律、法規和黨中央、國務院政策文件明確規定不可修復的失信信息外，失信主體按要求糾正失信行為、消除不良影響的，均可申請信用修復。
同時，應強化追責問責，不按規定及時辦理信用修復等行為，要依法依規追究相關單位和人員責任。《意見稿》第101條也明確規定了工作人員在信用修復過程中濫用職權、玩忽職守的，由處分決定機關根據情節輕重依法給予處分。
另外，《市場監管總局關于推進企業信用風險分類管理進一步提升監管效能的意見》（國市監信發〔2022〕6號）指出，應依法依規推進企業信用風險分類管理工作，實施分級分類監管，構建分類指標體系。
在信用修復的范圍、原記錄處理方式方面，應采用“分類管理”的思維。《社會信用體系建設法》還未正式頒布，此時直接制定一部專門的信用修復法的成本也較高，而且基本法的規定仍會比較籠統，難以對地方立法差異性規定進行統合。當前可以聚焦信用修復，借鑒《企業信息公示暫行條例（2024修訂）》的立法模式，出臺《企業信用信息修復條例》，針對信用修復的內涵、修復條件和方式、修復程序和法律責任等進行細化立法。
（三）通過《企業信用信息修復條例》引導規則統一
在推進企業信用修復制度完善的過程中，應積極汲取新近政策和立法經驗，通過制定專門的《企業信用信息修復條例》改變當前上位法匱乏的局面，糾正當前地方性立法對信用修復內容與程序規定的差異化和無序化問題。在具體條款的設計上，應堅持工具理性和價值理性的平衡，確立修復機制重構的效益性與合理性。在立法中兼顧企業的個體救濟權和社會公眾的知情權，增加信用修復立法的可預期性，實現“失信成本＞信用修復成本＞守信成本”及權益和責任相統一的法效果。主要規則內容包括：
第一，在信用修復的內涵與范圍方面，借鑒《失信行為糾正后的信用信息修復管理辦法（試行）》的規定，采取狹義的信用修復定義。不過分限制客體范圍，將失信行為背后的主觀過錯作為程度因素加以考量，提高主觀故意失信行為的糾正成本。
第二，在信用修復的條件方面，明確糾正失信行為和消除不良影響作為基礎條件，堅持糾正失信行為是申請條件，消除不良影響是決定條件。同時，將信用承諾、信用修復專題培訓、參與公益活動和志愿服務等作為輔助條件，供執法機構參考，但要滿足關聯性要求。
第三，在信用修復方式和原記錄處理方式方面，應規定移出嚴重失信主體名單、終止公示行政處罰信息和修復其他失信信息等修復方式，對原來記錄的處理結合刪除式和標注式的方式，按照失信行為嚴重程度和主觀過錯程度，通過成本收益分析及比例原則分別采取不同的處理方式。
第四，在信用修復的程序方面，堅持及時、高效的修復原則，統一信用修復的流程，在受理、作出決定、發送通知、公示和信息共享等環節確定法定最低期限。
第五，在信用修復的監管與救濟方面，明晰權責統一，加重對權力濫用的制約和懲治，確立具體的法律責任條款。豐富企業在信用修復中的救濟渠道，同時規定異議申訴、行政復議、行政訴訟等救濟方式及其行權程序。
此外，由于企業行業類別差異大，在確定各行業企業失信行為的嚴重程度、主觀過錯程度和信用修復程序各環節所需時限方面，應給予一定的彈性空間，并在汲取地方立法經驗的基礎上，逐步推出全國性各行業企業信用修復標準指南。
源點注：本文作者賴思行（暨南大學法學院/知識產權學院）、鄭沃林（廣東金融學院信用管理學院）
