薦讀丨林鈞躍：信用規則體系——社會信用體系的基礎組成部分
轉載： 源點credit 微信公眾號
信用規則是指對信用主體的行為起到規范、引導、勸誡和教化作用的各類社會規則的集合。信用規則體系是社會信用體系的重要組成部分，其框架內的大部分信用規則由社會信用體系輸出實施，用于規范“政商社法”四大領域中各類信用主體的行為。
另有一類信用規則用于規范社會信用體系自身運行。在性質上，大部分信用規則屬于社會規則范疇，所針對的是“人”，包括法人組織和自然人，對他們的失信或守信行為進行規范。有少部分信用規則不在社會規則范疇，它們是用于規范信用信息使用及其基礎設施運行的，所針對的是“物”。在信用規則體系框架中，“骨干”是信用法律，而政策規定、道德倫理、風俗習慣和組織紀律等類型的信用規則是“枝葉”。對于當前急迫推進的信用立法工作，在首部信用法律的目標和宗旨中，應給出信用規則體系概念，并對其框架邊界和主要內容予以描述。
一、社會規則的概念
人的自然權利包括人的生存平等權、生命權、自由權、幸福權以及財產所有權，它是人類應有的最基本權利。因為人性中有自私的成分，為保障社會上所有人的自然權利得以實現，需要使用獎懲機制調整人與人之間的社會關系。因此，人類社會需要建立理性、和諧、正義的公共秩序，在背后提供支撐的是一系列“正確的”行為規則和規范，即所謂的“社會規則”。
社會規則是為規范社會運行和發展而制定的人（包含法人組織和自然人）的行為規則，它是人類社會得以構成的基本要素，對任何一種社會形態都是必不可缺的。
在政治學理論中，論及規則的構建，調整范圍最大的規則就是社會規則，它覆蓋了社會、道德、法律和宗教四大部類的諸多規則（如圖1所示）。
圖1 社會規則總括示意圖
值得注意的是：
（1）在我國，作為執政黨的中國共產黨，其黨章和黨紀也應納入社會規則，因為它的影響非常之大，而且作用范圍覆蓋全體黨員和黨組織。
（2）在社會上，人們常將“規則”與“規范”混為一談。然而，規則的作用是規范，規則是規范的準繩，規范是規則的應用，二者之間的邏輯關系可被描述為“雞生蛋”的關系。
根據實施主體分類，社會規則可分為“自律性”和“他律性”兩類規則。自律性規則得以生效，主要基于人的覺悟和自覺，其次在于“習慣成自然”輔之以周遭的社會環境影響。而他律性規則之所以被遵守，依靠的是外部力量的強制，包括規則執行所產生的嚴重后果及強力震懾。
根據約束力強弱或強制作用大小，社會規則可被分為“硬規則”和“軟規則”兩類。其中，硬規則是指能對主體實施強制性規范的規則，常用的強制措施是司法裁決執行和行政執法。當然，一旦出現特殊情況，例如國家處于社會戒嚴和戰爭動員狀態時，政府會出臺臨時性的硬規則，并由軍隊負責執行。在形式上，世俗國家的硬規則主要包括法律、黨紀、行政制度（命令或諭令）、強制性國家標準等。在政教合一的國家或封建帝國，其硬規則有著不同的特點。
軟規則是指那些要求主體自覺自愿遵守、使其形成行為自律的規則，其主要形式為道德教化、行為準則、推薦性國家標準、文化禁忌和文明禮儀等。實施軟規則主要依靠對人與人之間的利益做出調整，進而形成社會跟從的壓力。對于人類的新生代，規則會變為傳統，呈現出規則的歷史性特征。
對比硬規則，軟規則總是在社會上率先出現，形成一個族群的社會習俗、行為習慣、社會道德、商業倫理等。雖然硬規則是社會規則中的支柱，卻是在挑選和改進軟規則的基礎上形成的，道德入法就是典型的軟規則變硬規則的行為。
從法學角度看，圖1中的風俗習慣和道德倫理兩類軟規則大多可劃入“私法”范疇。所謂的“私法”，狹義而論是指那些保護私人利益的法律，以民法和商法為例，它們基本上可被視為是軟規則的集合。由此可見，軟規則的特點是自律性強，而他律性弱。廣義而論，上述兩大類社會規則都可被囊括在內。至于什么樣的規則屬于私法范疇，其性質和判斷標準大致為：
（1）根據利益關系的性質判斷，看其所調整的是公共利益，還是私人利益。
（2）在法律關系中有公權力主體出現，適用的法律就是公法，反之屬于由私法調整的關系。
（3）根據法學理論，用于調整分配正義的屬于公法，而用于調整交易正義的屬于私法。
（4）公法是受約束的法，私法是自由決策的法。
所謂的“風俗習慣”，是世界上最早出現、最普遍存在的社會規則，在特定社會文化區域內流行，主要形式有民族風俗、節日習俗、傳統禮儀等。風俗是自發形成的，是社群生存的擇優選擇，由風俗要求的行為規范會被特定群體或民族反復不斷重復，且會被長久共同遵循。因此，風俗以人類代際傳承方式長期存在，能形成傳統，融入人的思維之中，通過模仿轉化為人的習慣行為。風俗依靠社會壓力發揮作用，能在沒有公權力干預情況下約束“族人”的行為。
比之風俗習慣，道德倫理涉意識形態，是人類社會更高層次的社會規則。人們對那些與社會共同生活關系較為重要的事物與行為，基于對是非、善惡、公正或偏私的褒貶評價，鑄成道德準則。在一個國家、地區或族群，道德具有一定的普遍性和連續性。道德準則不會因社會形態發生變化而中斷，一般也能代際傳承。道德往往是一種內化了的行為規則，道德行為是自覺展示的。缺德或失德行為是會受到社會輿論和個人良心雙重譴責的。
社會規則產生作用的原理可被描述為：社會成員將特定價值觀附加在規則上，這種價值觀與他們遵循或不遵循規范以及得到的利益或處罰成比例。社會規則的形成是經由絕大多數社會成員的認同作用或習慣化過程來強化和鞏固的。
二、信用規則體系及其框架內容
所謂信用規則（或稱“誠信規則”），是指對信用主體的行為起到規范、引導、勸誡和教化作用的各類社會規則的集合，以他律形式的規則為主，不僅能作用于經濟領域，也能作用于社會領域。究其構成成分，其框架內包含“信用+誠信+公信+文明”四類規則，但只是社會規則中的一部分規則。
信用規則體系是信用規則的集合，它可以是全部信用規則的集合，也可以是與社會信用體系配套的那部分信用規則的集合，視不同應用場景而定。在形態上，信用規則體系具有全波段、立體型、可動態調整的特征。
應該予以說明的是，在“文明”類規則中，只包括那些與“社會信用”相關的規則。本文將它們劃入信用規則范疇，并非是要滿足信用規則體系的科學性要求，而是要順遂著公共型社會信用體系建設者的愿望和習慣。當然，將這類規則稱為“誠信規則”更符合信用管理和征信業術語的規范性要求，且更易于進行國際交流。
自20年前社會信用體系的建設工作啟動伊始，信用規則體系就與它的運行緊密聯系在一起，甚至被許多人認為是與它配套的。鑒于此，信用規則體系框架內容應包含：
（1）由社會信用體系輸出的信用規則，用于規范其外部的各類組織和自然人。
（2）規范社會信用體系自身運行的信用規則，特別是規范信用信息基礎設施的運行方式。
需要特別指出的是，上述（2）中的一些信用規則并不是社會規則，而是技術規則，因為所規范的是“物”而非“人”。盡管規范“物”的規則在性質上不屬于社會規則，卻可被納入廣義而論的信用規則體系。
信用規則體系對社會信用體系而言如此重要，隨著社會信用體系建設進入高質量發展新階段，最重要的一類信用規則——信用法律的立法工作正在大力推進，對其的設計和構建工作應該提上國務院社會信用體系建設部際聯席會議（以下簡稱“部際聯席會議”）的議事日程?；谏鐣庞皿w系理論和國內外實踐經驗，符合當前經濟社會發展階段的信用規則體系理論框架及其基本內容大致如圖2所示。
圖2 信用規則體系框架及其基本內容示意圖
如果將觀察期放長遠，可認為圖2所展示的信用規則體系是適配當前社會信用體系運行的“中期架構”。比之信用規則體系的初期架構，對其框架的邊界作了必要的外拓，主要體現在：
（1）增設支撐社會信用體系將功能延伸到海外的信用規則；
（2）進一步完善社會信用體系功能在網絡社會延伸的信用規則。
信用規則體系框架的變動，為的是使社會信用體系對我國經濟雙循環提供有力支持，落實2022年中辦國辦聯合印發的《關于推進社會信用體系建設高質量發展促進形成新發展格局的意見》文件精神。另外，信用規則體系的框架設計工作恰好有條件以首部信用法律（目前尚未正式頒布，現法律名稱為《中華人民共和國社會信用體系建設法（向社會征求意見稿）》）為綱。由社會信用體系輸出的信用規則隨經濟社會發展變遷情況如圖3所示。
圖3 社會信用體系輸出的信用規則及其先后次序示意圖
需要給予說明的是，圖3預設了社會信用體系建設工作推進到后期時的信用規則體系框架設計改進方向，即增設精神文明建設類的信用規則，同期也會廢止一些早期入法的誠信道德準則。
信用規則體系與社會信用體系的關系
依據道德哲學的觀點，人類的道德規則可以歸結為誠實、貴生、自尊、謙虛、智慧、節制、勇敢和中庸。顯而易見，在全人類共同珍視的道德規則中，誠信被置于突出位置。人類是群居生活的，每個人都需要在社會中求取生存，誠信的重要性不言而喻。人際合作之所以能進行，社會之所以能發展，人與人之間的信任關系是最基本的關系。
我國建設和運行社會信用體系，先期為的是規范市場經濟秩序，尋求以快速和低代價方式爬出在工業化階段不可避免的道德陷阱。因此，建立失信懲戒機制必然是社會信用體系建設的最重要任務，而讓失信懲戒機制取得什么樣的效果，則是由信用規則體系決定的。2014年，《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》實施，公共型社會信用體系（以下簡稱“公共型體系”）開始大規模興建。為了落實中共十七屆六中全會的決議精神，公共型體系將懲戒失信的覆蓋面擴大到“政商社法”四大領域。社會信用體系持續以輸出信用規則，讓失信懲戒機制取得對失信行為的聯合懲戒和市場聯防，系統性地達到讓失信者“一處違法，處處受限”的效果。特別是部際聯席會議所代表的公權力主體，不僅拓展了社會信用體系的覆蓋范圍，更是強化了失信懲戒的力度。盡管市場型社會信用體系（以下簡稱“市場型體系”）建設遲滯，不能取得運行市場聯防機制發揮的疊加作用，公權力主體實施的“失信聯合懲戒”依然力度很大，使失信者同時受到行政性、市場性和社會性懲戒等多重不利的后果，使信用規則得以轉化為規范。鑒于此，許多人將社會信用體系與信用規則體系等同起來是可以理解的，因為它能生成、動態調整和落地實施多種信用規則，以及提供實施條件和技術支撐。
在《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》國辦發〔2020〕49號文件出臺之后，社會信用體系（特別是公共型體系）的法治化建設啟動，首部信用法律的立法工作隨之再度啟動，更凸顯了建立健全信用規則體系的重要性和緊迫性。隨著信用立法工作的加速推進，對信用規則體系的研究開始興起，以全波段、立體型、動態可調形式呈現的信用規則體系設計目標愈加清晰。
在現階段，社會信用體系法治化需要將誠信準則融入法律體系，這也是中共中央的要求。近年來的道德入法的實踐是從地方信用立法開始的，有的地方信用條例已經將一些誠信和公德原則入法，根據各地的經濟社會治理需要，架構起適配的地方性懲戒失信機制，以求改進當地的社會道德。地方信用立法和執法經驗，或能對國家層面構建信用規則體系的設計產生影響。
可以預見，在信用規則體系構建的前期，以滿足經濟社會治理的需求為主，會不斷地將一些道德準則入法。隨著中國經濟社會發展和信用治理效果的顯現，社會信用體系建設工作的重點必將從物質文明建設轉向精神文明建設，信用規則體系的框架內容會隨之發生變化，以保證發揮人的“習慣成自然”的心理和生理作用，將誠信觀念固化到人的神經之中，最終實現建立誠信社會的目標。
相關基本術語的解釋
信用、誠信、公信、文明是不同的概念，它們的含義有著界限分明的劃分，它們對信用主體定義的作用范圍、行為表現、產生的影響或效果、時間軸上是不盡相同的。對于信用立法工作，可將上述詞匯對應的信用規則分為“信用規則”“誠信規則”“公信規則”和“守信榜樣規則”。
在經濟學和管理學理論中，“信用”屬于契約經濟范疇，它應具備兩個基本特征：
（1）信用必須能用貨幣單位直接度量；
（2）作為信用載體的信用工具，其使用成本由契約形式固定。在主體關系上，信用關系是授信人和受信人之間一對一的經濟契約（買賣）關系。授信與受信雙方在法律上形成的關系是“債權債務”關系，交易方式和利益關系分別由民商法進行規范和調整。狹義而論，由社會信用體系輸出的信用規則是作用于規范市場經濟秩序的，包括金融秩序和外貿秩序，以整治經濟失信和欺詐為主，是構建工業化和后工業化時代商業倫理的“骨架”。
在社會學理論中，“誠信”屬于社會范疇，它體現了承諾人和承諾受體之間的關系，即在社會交往中言行一致和兌現承諾，但不屬于經濟契約關系。誠信關系中的承諾人主體可以是法人組織，也可以是自然人，形成的“一對一”關系包括人與人、人與企業、人與政府、企業與政府四類關系。誠信屬于道德范疇，一般不由法律管轄。當然，如果刻意細分下去，應將涉及公共道德的部分單獨劃分出去，公共道德對應的是“社會文明”，這類問題不完全由法律管轄或調整。因此，信用規則體系中有一部分規則是“誠信規則”，規范社會生活中各類主體的行為，以規范企業法人和自然人在行為上遵紀守法為主，是構建社會道德的“骨架”。
在政治學理論中，“公信”屬于政治倫理范疇，其內涵是系統性地取得社會公眾的信任，目的是以公共權威形象施展影響力，歸類于文明建設范疇。公信的主體有兩類：一是公權力主體，例如政府、司法機關和軍隊；二是新聞媒體和社團組織。公信的客體是社會公眾（含企事業法人），也包括外國人和華人華僑。在主體關系上，公信關系都是“一對X（X大于1）”的關系。因此，由社會信用體系輸出的“公信規則”是用于監督或規范公權力主體、媒體和社團組織的，解決諸如司法正義、政務誠信和媒體規矩問題，以及對抗公益組織欺騙或欺瞞公眾的不法行為。需要說明的是，盡管企業、產品、品牌等都存在群體信任問題，但這種市場經濟中的私權“公信”關系一般不包括在內。
“社會信用”是個具有中國特色的術語，從科學性角度分析其含義，似乎沒有必要創造這個新術語，因為它的內涵太過籠統，外延太長，在實踐中容易變成一個“什么都可以裝的筐”，在語義上難以被國際上理解。當然，事物都是一分為二的，對于還處在“摸著石頭過河”階段的社會信用體系，提出這個新術語也有其好處，尤其是對地方信用立法、城市信用體系和行業信用體系試點創新有其意義。
從道德哲學角度看，“講信用”的目的是重塑商業倫理，而“講誠信”的目的是重建社會道德，這二者都屬于私德范疇。而“公信”則不同，它屬于公德范疇。顧名思義，公共型體系輸出的信用規則都在公德范疇，例如要求法人和自然人“遵紀守法（文明的底線）”就屬于公德范疇。借鑒發達國家工業化時期社會道德重建的經驗，考察發達國家征信體系運行狀況，按照上述概念進行理論分析，將現行的社會信用體系（廣義）基于其功能的性質進行拆分，可以清晰地看出它是由三個“子體系”嵌套在一起的，分別是“（狹義的）社會信用體系”“社會誠信體系”和“（狹義的）社會文明體系”（圖4）。
圖4 被理論性拆分的廣義社會信用體系
至于基于法學視角的“信用”及其作用，賀譯葶認為：“經濟法領域的信用被視為民事主體經濟方面的綜合能力的社會評價，實質相當于民事主體的商譽。循此邏輯，行政法領域的信用則可被概括為行政相對人在行政活動當中的綜合表現或評價，抑或遵守行政法律法規的情況；司法領域的信用可被概括為當事人在司法活動當中的綜合表現或社會評價，如是否自覺履行生效裁判文書確定的義務?！?/P>
但是，由于圖4中的三個子體系并不是一個接一個單獨建設的，各子體系的理論研究和框架設計進度參差不齊。具體情況是：
（1）狹義社會信用體系部分基本對應市場型社會信用體系，其理論和設計相當成熟，只是建設工作相對滯后；
（2）社會誠信體系部分的理論和框架設計很不完善，但是自2014年以來“摸著石頭過河”式的建設工作突飛猛進；
（3）社會文明體系部分基本的理論研究和框架設計幾乎處于空白狀態，只有極少的理論研究與此相關，但在社會信用體系建設工作推進中已經觸及。
影響信用規則體系構建的若干因素
在我國，信用規則主要由社會信用體系輸出，因此構建信用規則體系的工作應成為社會信用體系建設的一項重要工作。信用規則體系框架設計需要考慮四個方面因素：
（1）所處的社會經濟發展階段、當時面臨的主要信用風險種類或急需解決的違法失信問題；
（2）要求社會信用體系實現的功能，包括物質文明和精神文明兩個層面，如包括當前“政商社法”四大領域的誠信建設，但尚未涉及信用投放、延伸國際和誠信教育工程等領域；
（3）信用信息基礎設施的能力，包括兩個公共征信系統和信控服務業各分支擁有的所有信用信息設施（含系統、平臺和云），決定了打擊違法失信的廣度和力度；
（4）我國要收獲的信用文化類型，是否屬于社會學意義上的中產階級文化。
當然，社會信用體系輸出信用規則的狀態可以是動態和慢速調整的，即處于新信用規則持續增加和舊信用規則不斷退出的狀態。
三、由社會信用體系輸出的信用規則
信用規則體系的覆蓋范圍
縱觀我國的社會信用體系建設歷程，2019—2022年3年的研究和國內外考察顯示，市場型體系在2003—2011年先行建設，輸出的信用規則主要是用于規范經濟秩序的，覆蓋的是國內外市場信用交易和金融信用風險控制領域。市場型體系在社會領域的延伸十分有限，只部分涉及醫療和教育領域。由于那個時期我國社會信用體系建設的政策和領導機制處于不穩定狀態，建設工作走了不少彎路。但是，市場型體系建設是有理論支撐的，也有外國經驗可以借鑒。
在2012年，信用規則體系的框架邊界因政策原因發生改變。在當年10月召開的中共十七屆六中全會上，做出了《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，要求將社會信用體系的覆蓋范圍擴大到“政商社法”四大領域。
為了落實中共中央的上述決定，部際聯席會議編制了《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》，自此公共型體系的建設工作得到大力推進，部際聯席會議成員單位的公權力以“失信聯合懲戒備忘錄”的形式大舉介入失信懲戒機制。由此，信用規則體系急劇擴容，產生了一批新的信用規則，并被植入社會信用體系之中。此間，信用規則體系框架內容的擴充主要表現在以下四個方面：
（1）覆蓋領域大幅度拓展，大舉延伸至社會領域，而且在政務誠信和司法公信領域“拓荒”；
（2）允許公權力介入失信懲戒機制和守信激勵機制；
（3）以部際聯席會議成員單位為組織基礎的失信聯合懲戒機制形成；
（4）征信監管政策在一定程度上影響了市場型體系的市場聯防機制主要功能建設。
信用規則體系中軟硬規則搭配
在前文中提到，信用規則體系是社會信用體系的基本組成部分之一，或可以將其視為社會信用體系的一個“軟性基礎設施”。
構建信用規則體系，總體設計最為重要，包括框架架構、規則編制規劃、規則植入的階段性布局等。但是，首要問題是對信用規則體系框架內應包含哪些信用規則的基本認識。
關于社會信用體系輸出什么樣的信用規則，盡管早期的社會信用體系理論有所論述，但在設計中沒用清晰的線條予以明確。章政認為,信用規則是介于道德和法律之間的一種社會存在。道德是上線、法律是底線，介于兩者之間的信用規則是一種社會狀態和社會關系，我們看不見摸不著，但是可以感覺得到。此話點出了社會信用體系輸出信用規則的主要發力點，既不是傳統的道德說教，也不是信用法律，而是那些能夠產生強制或震懾作用的信用軟規則（也稱“信用軟法”）。
對于那些不宜法條化的信用規則，王偉將其視為“信用軟法”：沒有納入正式立法體系的政府規范性文件、行業協會商會發布的信用規范、各類信用標準等，屬于制度誠信建設的范疇。盡管這些制度、規則、標準等并不屬于立法法所規定的法律淵源，但是，其對社會生活的調整仍然具有重大的現實意義。這類“信用軟法”，應遵循上位法的規定，并遵循嚴格的制定程序；在符合法治要求的前提下，納入廣義的信用制度體系之中。顯而易見，讓信用軟規則在道德與法律之間擁有充足施展的空間，不僅符合德治社會的起碼規范，也符合法治社會的必然要求。
對于違法失信者，信用軟規則的約束力不及信用法律，卻能在更廣泛的領域發揮作用，這是因為法律受到了資源有限和執法成本高的限制。信用軟規則在法律管轄之外的領域發揮著作用，幾乎無遺漏地遍布全社會，也能產生力度很強的規范作用。很多信用軟規則具有勸說、指導和評判功能，能細致地規范法人組織和自然人的行為，而且訂立規則的速度可以很快。舉例來說，法律能保護言論自由，卻不能約束有些人說臟話。而軟規則能對行為人進行心理暗示，也能依靠群體形成的社會壓力，從而有可能抑制住大部分人口吐臟字。在外國，有些規則施行了千年也無須立法。例如印度的種姓制度，該制度已經被法律廢除了半個世紀，卻在實際生活中被印度人執行得一絲不茍。
從失信懲戒機制的視角看軟硬規則，王偉認為，構建失信懲戒機制，需要分別從公權、私權角度將失信懲戒類型化。失信懲戒機制既包含多元化的懲戒主體（公權力主體與私權利主體高度交融），也包含多元化的懲戒方式（禁止性、限制性、警示性的懲戒乃至一般管理活動），可以細分為道德懲戒、社會懲戒、市場懲戒、公權力機關的懲戒等類型。也有論者將失信懲戒方式概括為人身自由懲戒、財產懲戒、資格懲戒、道德懲戒。筆者認為，目前在我國，實踐層面的失信懲戒可以稱作廣義的失信懲戒。這個層面的失信懲戒可以界定為，有權懲戒主體（國家機關、社會組織、交易對手等）通過法律懲罰、經濟制裁、道德譴責等手段對失信行為人實施懲戒的過程和行為。
在高度強調信用立法重要性的今天，更要避免發生顧此失彼的情況出現。信用規則的制定者需要明確：
（1）信用法與信用規則之間的關系，重點在于信用法應該給類似政策、制度和機制等軟規則預留怎樣的發揮空間，還要考慮使二者能夠很好地契合。
（2）需要考慮信用法、信用制度推行和信用標準化三者之間的推進順序和速度，以使信用規則體系的構建和信用規則落地取得成本最低和效率最高的效果。
（3）厘清信用規則中的契約與承諾的界限，不再讓“法定義務”與“約定義務”之間出現模糊或混淆，以法律條款解決這個基本問題。
在現實中，國家的立法資源總是有限的，使用司法存在成本高、事后裁決等局限，在道德和法律之間總是存在著法律規范和調整無法到位的、屬于道德敗壞的失信行為，即多使用私法進行調整的“灰色地帶”。社會信用體系主要采用信息對稱性、商業或社會聲譽機制和市場聯防機制等，對法不能及的“灰色地帶”的失信行為實施懲罰、勸誡和引導，在以信用法領銜的信用規則體系構建工作中，應給予充分考量。
在現階段，欲取得社會信用體系運行的效果，既需要公權力介入，也應允許一些信用軟規則入法。對于此舉的意義，世界銀行前首席經濟學家和高級副行長考?？恕ぐ吞K認為，誠信規則或制度需要正當化，須被解釋和證明，部分規則會被法制化。社會規則屬于可自我執行的行為模式，不需要政府人員執行。法律屬于強制執行的行為模式，需要政府人員采取特定的執行行動。
社會信用體系輸出信用規則的方法
當前，社會信用體系承擔了絕大部分信用規則的輸出任務，使信用規則得以落地施行是其最主要的功能。作為治理工具，社會信用體系會為每項/套信用規則建立一個“功能模塊”，做出程序化的實施流程，佐以配套政策、宣傳動員、技術性指導、試點示范、實效檢驗、力度和方向調整等方法。信用信息基礎設施為信用規則落地提供技術支持，它不僅能輔助實施和調整各項信用規則、提供記錄和公示服務，經過大規模的數據和經驗積累及AI技術加持，它甚至也能達到提示或生成新信用規則的閾值，還能滿足或改善信用規則落地實施的條件。
社會信用體系主要在輸出端發力，失信懲戒機制是其發力的主要部件，其基本工作原理是通過信用信息基礎設施提供數據和技術支持，讓被陸續植入的信用規則得以落地實施，并在運行中動態調節規則的作用范圍和力度大小。當然，其信用信息基礎設施的技術性能是很重要的，特別是支撐信用規則實施的數據環境，能直接影響體系輸入端的新信用規則設計。
在方法論上，失信懲戒機制使用了信息對稱、聲譽機制、主動攻擊、市場聯防、聯合懲戒和道德“灰色地帶”治理等項原理。為使這些原理轉化為實踐，社會信用體系設計了使規則轉變成為規范的技術路徑，包括形成了一系列的制度強制性。何懷宏指出，文明的規則都要通過某種程度的強制才能得到保持。但外部的強制也會逐漸變成內化的因素，一種特殊的心理能力，即人的超我，會接管外部強制，并將其納入自己的戒律中。無論如何，文明在很大程度上是通過消除本能才得以確立的，而且在很大程度上是通過抑制、壓抑等手段，不讓強烈的本能得到滿足為前提的。由社會信用體系轉化信用規則為信用規范，其實是信用制度的另一種存在形式，而制度是由信念、規范、規則與組織所構成的系統。由失信懲戒機制系統性地實施強制作用，在形式或流程上包括：無死角地向全社會告知和說明信用規則，樹立懲戒違法失信典型以立威，以《個人破產法》條款式的措施求得懲罰的實效，對失信產生小懲大誡的震懾效果，以“習慣成自然”方式的誠信教育使公民養成誠實守信的習慣等。
現階段信用規則體系的拓展方向
在改善信用信息傳播、控制信用風險、升級政府信用監管等現有功能的基礎上，社會信用體系應該拓展功能，主要包括：
（1）維護信用投放的公平正義性；
（2）為“一帶一路”出海企業和公民保駕護航，解決他們在海外投資和國際貿易中所需要的企業征信、信用保險、國際合規、國際追賬和國際法庭咨詢等問題；
（3）實施新型誠信教育工程，打造適配的信用文化。
上述社會信用體系功能延伸問題應是符合黨中央和國務院政策精神的，其中既有大國政治需要，也有保護中國海外利益的需要。如：
（1）落實“一帶一路”倡議的政策；
（2）參與或主導國際規則制定的政策；
（3）輸出中國文化、中華文明和價值觀的政策。因此，信用規則體系的建設工作應同步進行，正是這些政策的要求，明確了信用規則體系框架邊界外移的方向和尺度。
需要說明的是，有些信用經濟類的信用規則不由或暫不由社會信用體系輸出，例如金融信用工具的市場投放量和投放方式、企業賒銷賒購、企業間換貨、比特幣“發行”及其交易媒介作用等。如果不由社會信用體系對信用投放或信用交易進行宏觀調控或提供信控服務，難保未來不發生金融危機、信用風險、違反公平正義原則、影響利益結構等問題。再如，新型誠信教育方法規范植入信用生理學、與傳統誠信教育方法銜接、涉意識形態等均是由信用規則約束。
四、規范社會信用體系運行的規則
規范公共型體系運行的信用規則
2014年以來，政府使用公權力對失信主體實施聯合懲戒，因此需要法治化的公共型體系。2020年12月，國辦印發了《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》，部際聯席會議開始以制度化建設推動社會信用體系法治化，遏制了公共型體系在運行中出現的信用泛化問題，提升了執法和司法的嚴肅性和公信力。上述文件就失信懲戒合規性問題，指導建立了新的信用規則，主要包括：
（1）“明確界定公共信用信息范圍”，對公共信用信息“實行目錄制管理”；
（2）“依法依規確定失信懲戒措施”，對失信懲戒“實行清單制管理”。2021年12月，國家發展改革委和人民銀行聯合印發《全國公共信用信息基礎目錄（2021年版）》和《全國失信懲戒措施基礎清單（2021年版）》，前者明確了11項納入的公共信用信息，以及公共信用信息采集的重點領域，后者界定了失信懲戒措施的種類及其適用對象。由此可見，在信用規則體系框架中，有一類信用規則是對社會信用體系自身滿足合規性進行規范的。
我國的社會信用體系是由公共型體系和市場型體系兩部分組成的，上述文件和政策主要針對公共型體系的運行提出合法合規要求，約束公權力在失信懲戒機制中的使用。而如何使用私法調整市場型體系的建設和運行，并沒有提出建設性和指導性意見。當然，在執行《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》過程中，市場型體系的建設基本處于停滯狀態，市場聯防機制沒有建成。也就是說，近4年出臺的新信用規則在法治化方面的要求，基本上都是規范公共型體系的，包括針對市場信用監管升級換代而出臺的新信用規則。
規范公共型體系的信用規則以限制公權力的規則為主，主要體現在四個方面：
（1）信用信息目錄制和失信懲戒措施清單制，明確了使用公權力的具體內容、方式和邊界；
（2）為市場信用監管升級換代提供法律支撐和規范，以提升市場監管和金融監管的效能為目標，以改善市場營商環境為著力點；
（3）規范信用信息基礎設施的建設和運行，使公共信用信息歸集、存儲、處理、共享、公開、應用和跨境傳播等功能均能合法合規，并強化對個人信用信息的保護；
（4）建立信用修復制度，給予失信主體合理的法律救濟，也維護信用主體的知情權、異議權、更正權等基本權利。
社會信用體系建設工作是在縱橫兩個方向展開的，即“城市信用體系建設（含各類大小區域信用體系）”與“行業信用體系建設”兩大方向，因此，信用規則的建設就存在由中央和地方共同建設的情況。以信用立法為例，總體來看，我國信用立法呈現自上而下與自下而上立法有機結合的特點。截至2022年6月，在國家層面上已有50部法律、59部行政法規規定了專門的信用條款；地方層面上，地方性信用法規已達33部（包含通過但未生效），其中省級地方性法規為22部，市級地方性法規為11部。
將社會信用建設領域的政策轉化為法規，我國政府有著豐富的實踐經驗，落實政策精神的法治化舉措還包括執行和落實的措施。例如，2019年7月，國務院辦公廳印發《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》，2020年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，提出要健全以信用監管為基礎的新型監管機制，強調了進一步完善誠信建設長效機制這一政策目標。2021年，市場監督管理總局接連出臺了《市場監督管理嚴重違法失信名單管理辦法》《市場監督管理行政處罰信息公示規定》《市場監督管理信用修復管理辦法》三個部門規章和規范性文件，為失信懲戒與信用修復提供了相應的法規支持。
規范市場型體系的信用規則
并非所有的新信用規則都是針對公共型體系的，也有少數新信用規則是用于規范市場型體系的。
2013年，國務院頒布了《征信業管理條例》，明確人民銀行對征信業實施監管。2021年，人民銀行發布《征信業務管理辦法》，明確了信用信息的內涵與外延，并對征信機構采集信用信息的作業進行規范，提升了征信機構作業的法治化水平。另外，針對市場型體系運行的信用規則也在地方信用立法中萌芽，如浙江省臺州市制定的《臺州市企業信用促進條例》。
需要特別注意的是，因為社會信用體系擁有巨大規模的信用信息基礎設施，在規范社會信用體系運行的信用規則中，就會包括一些技術規則。技術類的信用規則不屬于社會規則范疇，它們多以國家標準形式呈現，因為它們不針對“人”，而是針對“物”的。
五、首部信用法律應有的形式和應解決的問題
毋庸置疑，在信用規則體系框架中，信用法律是其中最重要的一類信用規則，應在信用規則體系架構中發揮“定海神針”的作用。
近10年來，我國的信用立法工作進展較為緩慢，近期終于見到了推進信用立法工作的階段性成果。2022年11月，國家發展改革委下發了《社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》，向社會各界廣泛征求意見，社會反響相當熱烈。
作為中國的首部信用法律，如何定位極為重要。也就是說，它該被立成什么性質的法律，部際聯席會議、業界、法律界和學界對它有著不同的期盼，也存在較大爭議。粗略總結各界對首部信用法律的期盼，發現主要有以下四種觀點：
（1）信用憲法性質。希望首部信用法律起到“信用基本法”的作用，或編成“信用法典”的總則篇，以法律條款形式定義信用、誠信、社會信用、社會信用體系等基本概念，也對社會信用體系的愿景進行全面性描述，特別強調立法要素中的目的和宗旨。至于部際聯席會議成員單位推進建設工作所需要的法律支撐，則放置到次要地位，能入法多少就多少，不期望全部解決或盡量解決。
（2）部門法性質。因立法資源獲取不易，基于實用主義觀點，先著眼解決社會信用體系建設工作的需要問題，即解決各部際聯席會議成員單位推進建設工作所需法律支撐的“燃眉之急”問題，盡可能借此提升各部門信用規章的法律層級。由此就會將首部信用法變成“部門法性質”或“行政法性質”的法律，而且不打算過度糾纏于術語定義和愿景方面的理論問題。
（3）大格局觀。認為中國作為具有全球影響力的大國，信用立法不可只顧國內而不考慮中國的國際地位和作用。支持中國政府積極參與或主導國際規則制定，就要在有可能影響國際的首部信用立法工作中，做好中國文化、制度和價值觀輸出的鋪墊，以首部信用立法的質量，在科學性和包容性方面彰顯中國“人類命運共同體”價值觀，為未來社會信用體系功能向國際延伸發出宣言，破除西方國家對我國社會信用體系的歪曲和污名化。
（4）央地銜接論。認為地方的社會信用條例在內容和實踐上都相當成熟，國家層面的信用立法應考慮全面與之銜接，明確城市（或區域）信用體系建設的推進方向。
多年來，有關信用法律的名稱問題爭議不斷，先后出現的法律草案名稱就有《社會信用法》《信用法》和《社會信用體系建設法》。社會上也有將首部信用法律命名為“通則”或“法典”類型名稱的建議。當然，如果僅以《社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》的內容為限，該法律貼切的名稱應為《公共型社會信用體系建設法》。
持（1）、（2）和（4）觀點的人，主要立足于2014年以來建設的公共型體系。很有可能的客觀原因是，許多人是在2012年以后參加社會信用體系建設工作的，不很了解原全國整規辦、中國人民銀行對市場型體系和征信體系的設計和作為，也不了解外國的征信體系運行和信用投放規范，于是產生了視角和認識上的局限性，以為落實《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》而建成的公共型體系就是社會信用體系的全部。因為很多人沒有見識過，所以不知道市場型體系的存在，更甭提市場型體系的功能了。
持（3）觀點的人多為信控服務業者，對社會信用體系的完整性有所認識，或相對更了解市場型體系的運行原理和運作方式，知道市場型體系對推動經濟發展和維護中國企業海外利益的重要性。但是，他們不很了解黨中央和國務院將社會信用體系用于社會治理方面的期望，也不大了解部際聯席會議成員單位在工作中急需解決的違法失信相關的難點、痛點和堵點問題。
在此需要說明以下三點：
（1）公共型體系主要服務于政府監管，用于行業的經濟治理和城市的社會治理，或統稱為“信用治理”，為政府各部門治理所轄領域違法失信問題提供了抓手。在經濟領域，它以改變政府監管方式來提升監管能力和效率，能間接推進國內市場經濟的健康發展。
（2）市場型體系主要服務于市場經濟，很少觸及社會治理問題，基本上不去解決違法違規問題。它為任何類型的授信人提供防控經濟信用風險和反欺詐的抓手，能直接推動信用經濟發展，也能將信控功能延伸到海外，如解決“一帶一路”出海企業的國際征信、信用評級、信用保險、國際追賬、國際合規、外國法庭/司法服務咨詢等需求，在國際上維護中國企業和公民的經濟利益。
（3）公共型體系和市場型體系在功能上是完全互補的，合璧的社會信用體系更能結成打擊失信的“天羅地網”。
可是，在現行行政體制下，由政府牽頭建設市場型體系存在一些體制性和政策性困難，例如信用服務業涉及所有企業和消費者信用管理所需的信用風險控制方法，涉及人民銀行、商務部、公安部、銀保監會、司法部、高法等政府部門職能，需要有更高的政治權威對多個政府部門的合作工作進行協調，因此，20年來不斷有業界專家提議，由中央政府成立一個名為“信監會”的新政府部門。再如，市場型體系的功能延伸海外問題，須得到國務院“一帶一路”辦公室、外交部、商務部等政府部門的協調和管理，以及中國貿促會（國際商會）的大力參與。而且，市場型體系的建設者須以信控服務機構為主，絕非部際聯席會議成員單位那樣能從組織上服從政府牽頭單位的指揮。因此，哪個政府部門牽頭市場型體系建設工作更有力度和更具有服務性，恐怕是個問題。但是，市場型體系的功能是可以在世界上通行通用的，我國不能不建，政府切不可以咽廢飧。
市場型體系建設問題是無法回避的，拖延建設工作只會對國家利益造成更大損失，特別是在占領國際市場和爭奪國際信息方面貽誤戰機。因此，在首部信用法律中不可沒有市場型體系的位置。至于就此采用合適的立法模式問題，王偉曾提出過：“大法模式對‘信用’采用廣義界定。在主體上，包括私權利主體和公權力主體；在客體上，包括履約狀態和守法狀態，即信用=私權利主體信用+公權力主體信用。”鑒于此，首部信用法律只能采用“大法模式”，或起碼使之有“大法模式”模樣。因為，信用法律作為最基礎、最強力的信用規則，是信用規則體系的“統領”，首部信用法律應該提綱挈領地給出信用規則體系的框架描述，并對各類法律或非法律性質的規則予以定位。
在信用立法的科學性、完整性和服務性方面，筆者對《社會信用體系建設法（向社會公開征求意見稿）》提出7條修改建議：
（1）增設“企業信用制度建設”章。欲使市場經濟秩序規范和形成有道德的市場，建立企業和個人信用制度是“治本之策”。根據各發達國家爬出工業化初期道德陷阱的歷史經驗，企業信用制度建設尤為重要。企業信用制度包括兩項，即“企業信用風險控制制度”和“企業誠信自律制度（含合規性）”。我國的兩個公共征信系統均有責任對此項工作提供數據和技術支持，建設城市信控服務導航和咨詢的一站式服務，應有法條予以確定。
（2）將第七章改為“信控服務業發展與監管”。依據信用管理外部技術支持的理論，建議法律采用廣義信控服務業定義，即包括企業征信（非金融、國際）、個人征信（金融、國內）、財產征信（國內外）、數據供應商（國內外）、信用評級（國內外）、誠信評價（國內）、信用保險（國內外）、商業保理（國內外）、商賬追收（國際）、商品追溯（國內外）、職業信用（國內）等。盡管對信控服務業的政府監管職責尚不能賦予單一政府部門，卻可采取與其他法律鏈接指引的方法實現之。另外，為了維護中資企業和消費者海外利益，法律還需要增加“全球一致性企業信控服務”小節，扶持和指導合格的信控服務機構赴境外開拓市場，讓從事國際貿易和國際投資的中資企業在境外享受到高質量的信控服務。
（3）在法律的第一章增加“社會信用體系模式”條款，包括社會信用體系理論模式和工程模式兩類。其意義是：第一，為推動社會信用體系理論建設、為社會信用體系在國際上正名和為中國制度性文化海外輸出提供指引。第二，允許、提示和支持國內機構爭取社會信用體系建設的國際工程項目，以更優的工程打破個別國家在此領域的長期壟斷。
（4）在第六章中增加兩節，名稱分別為“信用信息跨境傳輸”和“海外信用信息中心”。規范性地強化信用信息跨境傳輸，在總體上是對中國有利的。中國企業征信機構需要在獲取外國企業成套信用信息方面實現零的突破，中國需要在“一帶一路”沿線（境外）建立平臺化的企業征信數據中心，并在未來建立類似美國的《CLOUD法》。這既是考慮中國國家利益之使然，也能在將來為中國政府參與國際規則制定提供有力支撐。
（5）單獨增設“信用科技研發”章，開啟我國在信用科技領域的研究工作，盡快實現零的突破，趕上和超過發達國家。目前，信用科技研發主要在以下8個領域：腦科學、神經生物學、行為和動機心理學、財產征信技術、大數據征信和特征變量技術、個人征信配對技術（用于個人征信機構赴海外作業）、微觀信用經濟學領域的實驗、信用投放風險預測技術和設施。
（6）第七章中增加“提升信控機構的國際競爭力”小節。為促進信控服務業的發展，由政府提供扶持政策，主要促進企業征信、信用評級、信用保險、企業國際合規、國際商賬追收等類型的主流機構實現規模性發展，形成國際競爭力，提升中資信控機構的技術水平、國內外市場的占有率和國際排名。
（7）增設“誠信教育”章。以法律條款形式為新型誠信教育方法和傳統誠信教育方法的使用和銜接方式提供指引，為設計和實施誠信教育工程奠定基礎。另一個目的是提高社會信用體系的完整性，明確從物質文明建設到精神文明建設兩方面的社會信用體系功能。
六、結語
信用規則體系是社會信用體系最為重要的兩個組成部分之一，與信用信息基礎設施同等重要。
經過20多年的建設，社會信用體系中的公共型體系建設大約完成了70%～80%。雖然市場型體系僅完成了大約30%的建設，但其理論、技術和框架設計思想卻相當成熟。因此，構建完整的信用規則體系的基本條件已經具備，應該盡快提上部際聯席會議的議事日程，特別是在當今信用立法工作加速推進之際。
首部信用法律應成為信用規則體系的“綱”，承擔著宣示社會信用體系運行目標和愿景的任務，同時也向全世界昭示中國對信用/誠信道德倫理（關乎當今中國社會的文明程度）有著怎樣的認識。
信用規則體系構建工作與社會信用體系法治化和高質量建設密切相關。鑒于首部信用法律在信用規則體系中的地位和意義，宜在立法宗旨三要素中的“目的”和“原則”中設置定義信用規則體系及其框架邊界的法條，并在法條中大致描述信用規則體系的框架內容。也就是說，對社會信用體系完整性和科學性的認識，將取決于信用規則體系的框架邊界和架構方式。
首部信用法律應具有一定的前瞻性，原則性地設置社會信用體系向海外和網絡社會延伸的條款，包括促進信控服務業發展的導向性“政策指導”。
雖然信用法律屬于硬規則，但應被視為是最低道德標準的信用規則。鑒于我國的立法資源有限，司法成本很高且有事后裁決等弱點，在道德和法律之間存在著“灰色地帶”，對降低市場和社會運行的成本不利，采用的解法應該是建立支撐社會信用體系運行的全頻段的信用規則體系，尤其讓它在法律缺位的“灰色地帶”發揮作用。也就是說，信用規則體系的構建，要平衡好法律規則與道德規則的關系。在社會信用體系建設的前期，宜適度允許一些道德規范入法，為社會信用體系法治化提供平穩過渡。關于道德入法，在社會信用體系建設的前期和中期應吸納一些道德準則入法，在后期則要讓一些道德準則從信用法律中退出，立法機關對此應有所設計或規劃?？傊?，為支持首部信用法律滿足高質量要求，構建一個完整的信用規則體系具有緊迫性，特別是與社會信用體系配套的那部分信用規則的集成。
（源點注：本文作者林鈞躍，中國市場學會信用學術委員會主任）
